ANPANA - SEZIONE TERRITORIALE PROVINCIA di VENEZIA

GUARDIE ECOZOOFILE - QUALIFICA DI PUBBLICO UFFICIALE

La nomina avviene (...) con un atto pubblico, costituito da un decreto del prefetto della provincia nel quale si manifesta la volontà della Pubblica Amministrazione di incaricare alcuni soggetti ad esercitare funzioni di vigilanza e quelli che in diritto si definiscono “poteri autoritativi”. Il tenore della formula usata dalla legge 189/04 è chiaro in tal senso: “la vigilanza sul rispetto della presente legge e delle altre norme relative alla protezione degli animali è affidata... ”. La parola usata, “vigilanza”, associata alle attività di polizia giudiziaria, implica necessariamente lo svolgimento di pubbliche funzioni. Le guardie volontarie nominate ai sensi della 189/04, hanno il compito di vigilare e far osservare disposizioni di legge che prevedono sanzioni penali e pertanto la loro funzione ha una natura squisitamente pubblicistica. Esse, infatti, esplicano un servizio disciplinato da norme di diritto pubblico, nel cui ambito sono conferiti poteri di accertamento delle violazioni di disposizioni in materia di tutela penale degli animali e di redazione dei relativi atti. I requisiti necessari perché una determinata funzione possa essere considerata “pubblica” ai fini del diritto penale vanno desunti dal complesso delle attribuzioni, conferite dalla legge a colui che la eserciti. È indubbio che la facoltà di accertare violazioni punite da sanzioni penali, rientra a pieno titolo tra l’esercizio di “funzioni pubbliche”.

In tema di nozione di pubblico ufficiale, rientrano nel concetto di “poteri autoritativi” non soltanto i “poteri coercitivi”, ma anche tutte quelle attività che sono comunque esplicazione di un potere pubblico discrezionale nei confronti di un soggetto, che viene a trovarsi così su un piano non paritetico - di diritto privato - rispetto all’autorità che tale potere esercita. Rientrano invece nel concetto di “poteri certificativi” tutte quelle attività di documentazione cui l’ordinamento assegna efficacia probatoria, quale che ne sia il grado (cfr. Cass. pen., V Sez., massima 7958/1992 del 11-07-1992).

L’art. 357 del codice penale dà la seguente definizione di pubblico ufficiale: “Agli effetti della legge penale, sono pubblici ufficiali coloro i quali esercitano una pubblica funzione legislativa, giudiziaria o amministrativa. Agli stessi effetti è pubblica la funzione amministrativa disciplinata da norme di diritto pubblico e da atti autoritativi, e caratterizzata dalla formazione e dalla manifestazione della volontà della pubblica amministrazione e dal suo svolgersi per mezzo di poteri autoritativi e certificativi”.

La qualifica di pubblico ufficiale prescinde da un rapporto di dipendenza con lo Stato o con un altro ente pubblico, rilevando soltanto che l’attività svolta sia regolata e disciplinata da norme di diritto pubblico, per cui detta qualifica deve essere riconosciuta a quei soggetti che, pubblici dipendenti o semplici privati, concorrono a formare ovvero a manifestare la volontà della pubblica amministrazione, esercitando, per esempio poteri certificativi (cfr. Cass. pen., V Sez., sentenza 27 marzo-12 giugno 2003, n.° 25509).

La qualifica di pubblico ufficiale, secondo l’attuale formulazione dell’art. 357 c.p., va riconosciuta a tutti i soggetti che, pubblici dipendenti o privati, possono e debbono, nell’ambito di una potestà regolata dal diritto pubblico, formare e manifestare la volontà della Pubblica Amministrazione ovvero esercitare poteri autoritativi o certificativi (cfr. Cass. pen., VI Sez., massima 7972/1997 del 26- 08-1997).

Alla guardia zoofila volontaria va riconosciuta la qualità di pubblico ufficiale, ai sensi dell’art. 357 c.p., in quanto essa è chiamata dall’ordinamento, a seguito di specifica investitura amministrativa, ad esercitare poteri che attengono alla potestà statale con riguardo alla tutela degli animali, e nell’esercizio dei suoi compiti manifesta la volontà della Pubblica Amministrazione protesa ad attuare una siffatta tutela, pone in essere atti certificativi con riguardo alla redazione dei verbali, nonché può compiere atti autoritativi per la realizzazione delle attribuzioni affidategli.

Agli effetti della legge penale è pubblico ufficiale chi, in forza di legge o di regolamento o di fatto, esercita una pubblica funzione legislativa, amministrativa o giudiziaria, formando o concorrendo a formare, con la sua volontà, la volontà sovrana dello Stato o di altro ente pubblico presso il quale è chiamato ad esplicare mansioni autoritarie (deliberanti, consultive, esecutive) o anche aventi carattere accessorio attinenti all’attuazione dei fini istituzionali dei predetti enti (cfr. Cass. pen., V Sez., massima 12329/1990 del 13-09-1990).

La legge 26 aprile 1990 n. 86 (artt. 17 e 18), sostituendo gli artt. 357 e 358 del c.p., non ha introdotto sostanziali cambiamenti in relazione alle qualifiche soggettive di “pubblico ufficiale” e “incaricato di pubblico servizio”, ma ha soltanto precisato i requisiti (contenuti “in nuce” nelle precedenti, tautologiche, definizioni di cui agli artt. 357 e 358 c.p.) necessari ad integrare, secondo la concezione funzionale-oggettiva, le menzionate qualifiche soggettive, in maniera da fornire concrete indicazioni che consentano di rilevare, in primo luogo, la natura pubblica o privata di una determinata attività, e quindi, nell’ambito di attività sicuramente pubblica, di distinguere tra la figura del pubblico ufficiale e quella dell’incaricato di pubblico servizio (cfr. Cass. pen., VI Sez. massima 7234/1991 del 05-07-1991).

Anche la guardia zoofila che agisce su disposizione o su incarico dell’Ente Locale, o in virtù di disposizioni previste da legge regionali svolge un ruolo pubblico, perché è pubblico ufficiale non solo chi con la sua attività concorre a formare quella dello Stato o degli altri enti pubblici, ma anche chi è chiamato a svolgere attività avente carattere accessorio o sussidiario ai fini istituzionali degli enti pubblici, in quanto anche in questo caso si verifica, attraverso l’attività svolta, una partecipazione, sia pure in misura ridotta, alla formazione della volontà della Pubblica Amministrazione (cfr. Cass. pen., VI Sez. massima 6767/1985 del 05-07-1985).

Ai sensi dell’art. 357 c.p., la qualifica di pubblico ufficiale deve essere riconosciuta a quei soggetti che, pubblici dipendenti o semplici privati, quale che sia la loro posizione soggettiva, possono e debbono, nell’ambito di una potestà regolata dal diritto pubblico, formare e manifestare la volontà della Pubblica Amministrazione oppure esercitare, indipendentemente da formali investiture, poteri autoritativi, deliberativi o certificativi, disgiuntamente e non cumulativamente considerati (cfr. Cass. pen., V Sez. massima 7958/1992 del 11-07-1992).

La norma in esame va interpretata nel senso che ad integrare la qualifica soggettiva di pubblico ufficiale è sufficiente l’esistenza in capo al soggetto di poteri autoritativi, come il redigere atti di polizia giudiziaria, oppure, in alternativa o anche congiuntamente, di poteri certificativi, come la facoltà, ad esempio, di certificare che nel corso di un controllo ad un canile non sono state accertate violazioni di carattere penale o amministrativo, e non nel senso della necessaria presenza, anche solo in astratto, di poteri congiuntamente autoritativi e certificativi.

In generale, l’elemento caratterizzante della qualità di pubblico ufficiale è quello dell’esistenza del potere pubblico autoritativo in senso lato, del quale, in sostanza, fa parte anche il potere certificativo.

L’esistenza di quest’ultimo non necessariamente deve essere prevista in maniera esplicita, ben potendo risultare dalla natura dell’atto posto in essere, in relazione ai fini dello stesso (cfr. Cass. pen., V Sez., massima 8423/1992 del 28-07-1992).

Il pubblico ufficiale nell’esercizio delle sue funzioni ha il potere di redigere atti pubblici che fanno piena prova fino a querela di falso. Ai sensi dell’art. 2699 cod. civ. l’atto pubblico è il documento redatto, con le richieste formalità, da un notaio o da altro pubblico ufficiale autorizzato ad attribuirgli pubblica fede nel luogo dove l’atto è formato. L’atto pubblico fa piena prova, fino a querela di falso della provenienza del documento dal pubblico ufficiale che lo ha formato, nonché delle dichiarazioni delle parti e degli altri fatti che il pubblico ufficiale attesta avvenuti in sua presenza o da lui compiuti (art. 2700, cod. civ. ). I verbali e gli atti delle guardie volontarie costituiscono atto pubblico, muniti di speciale forza probatoria. La denuncia che viene inviata all’autorità giudiziaria non è una semplice missiva di un privato cittadino ma costituisce un documento che fa piena prova di quanto l’agente asserisce essere avvenuto in sua presenza (Cass. civ., sez. unite, 25 novembre 1992, n. 12545, Sorrentino c. Ministero del tesoro; per lo specifico caso dei verbali delle guardie venatorie volontarie, Cass. civ., sez. I, 28 maggio 1988, n. 3670).

“Occorre, tuttavia, fare una precisazione importante. Lo speciale valore probatorio si riferisce soltanto ai fatti dei quali il pubblico ufficiale riferisce e non anche alle supposizioni o valutazioni o giudizi o apprezzamenti espressi nell’atto. Così, ad esempio, il verbale di una infrazione venatoria fa pubblica e piena prova della presenza del contravvenuto in un certo luogo e in un certo momento, ma non anche della distanza di tale luogo rispetto a strade o case se questa distanza non è stata misurata ma è stata valutata in modo approssimativo, secondo l’impressione del verbalizzante. La speciale forza probatoria dell’atto pubblico redatto dalla guardia venatoria, nelle parti che fanno pubblica fede, può essere vinta, dal soggetto contravvenuto, soltanto proponendo la querela di falso: non sono sufficienti le testimonianze in contrario, ma occorre, in apposita sede giudiziale, dimostrare specificatamente che l’agente ha mentito. La falsità di quanto riferito nel verbale di accertamento è punita come delitto, a titolo di falso ideologico.”.

Stabilito questo, è opportuno vedere i limiti di legge entro i quali l’azione di un pubblico ufficiale con funzioni di polizia giudiziaria, come una guardia zoofila volontaria, è lecita.

elenco